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基础知识

美国养老金管理模式对我国的启示
来源: www.amac.org.cn | 作者:中国证券投资基金业协会《声音》 | 时间:2016-10-11 | 0

【摘要】美国“三支柱”养老保障体系日趋成熟,不同支柱均有其特定的制度目标,功能清晰,监管严格,运营规范,较好地保障了不同层次国民的养老支付需求。我国已初步搭建起三支柱养老保障体系,但第一支柱负担过重,第二、第三支柱发展严重不足,三个支柱均缺少缴费激励,更缺少专业化投资运营机制,养老体系的长期安全性和支付能力无法得到保证。第三支柱仍以商业性保险和个人普通储蓄为主,缺少跨生命周期的制度性安排,亟待建立以个人自主决策、自我受益为主要特征的个人养老账户制度。开展基本养老保险结存基金投资运营、建立基本养老保险风险准备金、建立个人退休金账户制度、建立统一养老金账户、加快养老金投资产品创新等是完善第一支柱、加强第二、第三支柱的重要方向。
      【关键词】养老金 养老产品 个人养老账户 税收递延

 

美国养老保障体系主要包括三个支柱:第一支柱是政府强制建立的社会保障计划,即美国社会保障信托基金。第二支柱是雇主养老金计划,包括公共部门(联邦、州和地方政府)养老金计划和私人部门(企业及非营利组织)养老金计划,401(K)计划是雇主养老金计划的主要类型。第三支柱为个人自愿建立的个人退休金账户及其他个人补充养老计划。截至2013年底,美国社会保障信托基金规模达到2.76万亿美元,占比14.5%;雇主养老金计划资产规模达到9.31万亿美元,占比48.9%;个人退休金账户资产规模达到6.97万亿美元,占比36.6%。

 

 一、美国社会保障信托基金管理情况

    (一)基本管理模式

      美国社会保障信托基金是法定强制性养老计划,通过社会保障税征缴,覆盖了96%以上人口。社会保障信托基金由养老遗属保险信托基金(OASI)和残联保险信托基金(DI)两部分组成,前者受益对象为退休者、遗属及其家人,后者受益对象为残疾人及其家人。税率分为两类,一类是雇主和员工的税率,一类是自由职业者的税率。对雇主和员工,OASI的税率是雇主和员工应税收入的各5.6%,DI的税率是雇主和员工各0.6%,两者合计雇主和员工各6.2%。对自由职业者,OASI的税率是应税收入的11.2%,DI的税率是个人应税收入的1.2%,两者合计共应税收入的12.4%。过去二十多年,缴费率一直没有变化,但最大缴税基数在从1990年53,400美元上涨至2014年117,000美元。当期税收约72%用于待遇发放,约28%由社会保障信托基金负责投资管理。社会保障信托基金的养老金替代率(养老金替代率=养老金年度给付额/退休前一年工资总额)在25%—40%之间(高收入者,替代率低;低收入者,替代率高)。

   

    (二)监管机构
      社会保障税收入直接进入统一账户,由挂靠在美国财政部的社会保障信托基金董事会管理。董事会有6名董事,分别由联邦财政部部长、劳工部部长、医疗卫生部部长、社会保障局局长以及两名由总统提名并经参议院确认的社会公众担任。美国《社会保障法案》及其《修订案》对信托基金的投资范围、投资方式等有明确规定,美国《联邦刑法典》有对“侵占养老金与福利基金罪”的处罚规定,目前未发生过有关社会保障信托基金被挪用或侵贪的案例。

 

    (三)投资模式和投资收益
      根据美国《社会保障法案》的规定,社会保障信托基金只能投资于联邦财政部发行的专项债券。该专项债券分为两类:一是债权凭证,属短期债券,在发行日下一年的6月30日到期;二是普通债券,期限从1年到15年不等。联邦财政部通过控制专项债券的发行利率、期限和规模来控制信托基金的投资风险和投资收益率,投资收益率由政府担保。该专项债券最大特点是可以在任何时间按面值兑换成现金,完全消除了信托基金的流动性风险。截止到2013年底,98%的资产配置于普通债券,仅有2%配置于债券凭证。2001年以来,美国社会保障信托基金年化利率为5%,而同期通货膨胀率为2%。

   

二、美国雇主养老金计划管理情况——以401(k)计划为代表
      雇主养老金计划是美国养老保障体系的第二支柱。根据待遇给付方式不同,雇主养老金计划可分为待遇确定型雇主养老金计划(Defined Benefit Plan,DB计划)和缴费确定型雇主养老金计划(Defined Contribution Plan,DC计划)。因雇主不愿在养老金计划中承担过多责任,同时DB计划不便于员工自由流动, DC计划逐渐成为美国雇主养老金计划的主流。根据美国投资公司协会(ICI)的数据,截至2013年底,美国DC计划养老金资产规模6.26万亿美元,DB计划养老金资产规模为3.05万亿美元,前者规模是后者的2.05倍。在DC计划中,401(k)计划资产规模达4.19万亿美元,占美国DC计划养老金资产的67%。

 

    (一)401(k)计划的来源
        美国401(k)计划源自其国内《税收法》的第401(k)条款。该条款规定,雇主可设立401(k)计划账户,雇员在领取工资时将一定比例的工资缴入账户,雇主则按照雇员的缴费进行匹配缴费,企业缴费部分从公司当期应税收入中扣除。企业雇主向个人账户的缴费和雇员个人缴费都不列入雇员当期应税收入,待雇员退休后从该账户领取企业年金待遇再缴纳个人所得税。2001年,美国国会通过的税法(EGTRRA)授权设立的罗斯401(k)计划,允许参与者税后收入缴费,但领取待遇时将免税。雇员可以同时拥有罗斯401(k)计划和传统401(k)计划,但是两个计划之间不能现金转移。此外,如果参与者离开公司,罗斯401(k)计划可以滚存进罗斯IRA计划(同样也采取TEE的税收模式)。

 

    (二)401(k)计划的建立
        美国《税收法》规定,盈利性企业无论其规模大小都可以设立401(k)计划。1996年国会通过法案允许一些免税组织向其雇员提供401(k)计划。每一个401(k)计划的建立、运营、管理涉及多个主体,包括:
    (1)承办人,即建立401(k)计划的雇主。
    (2)受托人,可以是企业雇主或在企业内雇用的退休计划专员,或是从外部聘请专业公司等。《雇员退休收入保障法》要求受托人严格履行“审慎者原则”,必须以保障该公司401(k)计划全体参加者的利益为出发点,以审慎的态度处理与该计划有关的一切事务。任何忽视、放弃或违背审慎者原则的行为都将被视为违反受托人义务,并承担法律责任。
    (3)托管人,可以是银行或其他金融机构,其职能主要是集中管理该计划的缴费,按雇员要求进行投资操作以及向退休雇员发放退休金。
    (4)投资管理人,即能够提供投资产品的金融服务公司,如共同基金公司、保险公司、经纪人公司、银行等。他们既可提供专为某个公司提供的投资产品,也可为企业401(k)计划专门制定包括各种投资工具在内的投资组合。
    (5)账户管理人,负责记录、管理401(k)计划中每个雇员个人账户的缴费、投资与收益情况,承办人有时会将这一工作外包出去,或者由投资管理人负责。
        在实际操作中,某些不同职能可由同一公司完成。例如一家大的金融集团可能同时以托管人、投资管理人、账户管理人等多重身份出现。
    (6)监管部门,美国税务局和美国劳工部基于《税收法》和《雇员退休收入保障法》授权,负责监管401(k)计划。美国财政部负责对401(k)计划税收优惠政策的制定,财政部下属的税务局负责监督税收优惠法律、法规的执行情况。税务局内部设有专门的401(k)计划监督管理部门,对401(k)计划是否符合税收优惠的各项条件和要求,进行严格控制和检查。401(k)计划每年都要向劳工部上交包括企业年金计划财务详情的年度报表,劳工部负有对401(k)计划按时上交年度报表和财务进行审计的监督和监控责任。劳工部还对受托人的职责和禁止幕后交易等规定的执行情况进行监控。如果401(k)计划的受托人违反了“审慎者原则”或参与了违规交易,美国劳工部有权代表计划参加者对该受托人提起公诉,向受托人索回因其违规行为对计划资产造成的经济损失。

 

    (三)401(k)计划的税收优惠和缴费限额
      雇主和雇员缴费可税前列支,等雇员在规定年龄领取时才算收入,需要申报个人所得税。为防止滥用税收优惠,美国国税局规定雇主在雇员401(k)计划的缴费上限是雇员年收入的6%,可享受税前列支。雇员个人缴费的免税上限,根据2001年《经济增长和税收减免协调法案》(EGTRRA)要求与通胀挂钩,2014年是17,500美元,超过限额的个人投入要缴税,且企业和个人总的缴纳额每年不能超过52000美元,该限额定期调整。

 

    (四)401(k)计划的投资
      美国对401(k)计划的投资监管采取审慎性监管模式,要求投资管理人有义务像对待自己的资产一样,审慎管理资产组合。监管机构对有关合同条款、市场准入条件、投资组合投资限制等没有明确约束,主要强调管理机构对委托人的诚信义务和基金管理的透明度,打击内幕交易等欺诈行为,保护委托人的利益。企业选定401(k)计划投资管理人后,投资管理人首先会为该401(k)计划定制一个投资项目选单,然后由参加计划的员工在指定的篮子里自主决定投资组合。401(K)计划实现了计划参与者对其账户资金的投资支配权,真正选择符合自身状况的投资与风险的最佳组合,企业与雇员之间权责利关系得到完全分离。根据美国投资公司协会的数据,截至2013年底,美国401(k)计划共4.19万亿美元,其中2.65万亿美元(占比63%)配置于共同基金,1.54万亿美元配置于其他投资品种(占比37%)。

 

    (五)计划的领取
      401(k)计划待遇领取条件是如下之一:年满59.5岁;死亡或永久丧失工作能力;发生大于年收入7.5%的医疗费用;55岁以后离职、下岗、被解雇或提前退休。如果在59.5岁之前提取账户资金,收入将按照普通收入纳税并缴纳领取待遇收入10%的罚款,但允许计划贷款和困难取款。雇员在年满70.5岁时,必须开始从个人账户中取款,否则将对应取款额按50%的税率征税。

 

 三、美国个人退休金账户(IRA)的管理情况
      1974年,美国国会颁布《雇员退休收入保障法案》(ERISA),历史性地创造出个人退休金账户(IRA)并赋予其双重角色:一是鼓励没有被雇主养老金计划覆盖的雇员通过私人金融机构建立税收递延的退休储蓄账户;二是准许退休人员和变换工作的雇员把其以前积累的雇主养老金计划资产转存至IRA,以便于继续积累退休储蓄资产。因此,IRA既为雇员继续保存其雇主养老金计划资产提供了一种渠道,同时也是一种自愿积累养老储蓄的工具。截止2013年末,美国个人退休金账户资产余额为6.97万亿美元,有45%的美国家庭拥有个人退休金账户,平均每个家庭个人退休金账户资产余额约10万美元。
      IRA可以分为传统IRA,罗斯IRA,简易式雇员退休金计划(SEP IRA)、简易式IRA(SIMPLE IRA)。其中传统IRA和罗斯IRA最为流行,分别占到拥有IRAs家庭数的56.0%和29.7%。

 

    (一)传统IRA的管理情况
      传统IRA税收优惠的基本方式是延迟纳税(EET模式),即个人账户在缴费、投资阶段不征税,只在领取时才根据税法征收个人所得税。
    (1)建立限制。个人需要有收入,且年龄不得超过70.5岁。IRA账户实际是一个资金托管户,在美国境内的银行、信用社、存贷款机构、美国税务总局核准的其他能够履行托管职能的机构都可以开立。个人可开立1个以上IRA账户。
    (2)缴费额度。为了避免当期财政税收大量流失,美国《税收法》规定,无论个人收入多少,每年能够存入IRA账户的最高限额为5500美元,超过50岁的参与者每年可增加缴费1000美元。
    (3)免税额度。并不是传统IRA账户中的所有缴费都可以享受免税,这取决于账户拥有者的收入、申报状态、是否加入了雇主养老金计划等。已参加了雇主养老金计划的单身个人修正年收入在59000美元以下的,传统IRA账户缴费全部免税,共同申报的已婚人士全部免税条件为修正年收入在95000美元以下;没有参加雇主养老金计划的传统IRA账户全部免税。
    (4)取款规则。通常情况下,账户拥有者不得在59.5岁之前取款,若账户拥有者任意终止、变更资金用途或提前取款,账户内的资金将失去税收优惠,账户拥有者除了补交以前的税款之外,还需另缴10%的罚金,特殊情况除外(包括第一次购房、身体残障无法上班、发生没有补助的医疗费用账单等)。账户拥有者达到59.5岁以后,就可以从账户中取款,数量和次数都没有上限规定。
   
    (二)罗斯IRA计划的管理情况
      20世纪90年代以来,随着股票等多种投资方式的兴起,许多人希望在退休时从IRA中一次性提取大量现款用于投资或改变生活方式,如购置新的房产。如果一次性取款数额十分庞大,适用税率也将相应升高,结果反而得不偿失。
      针对这种情况,参议员威廉罗斯提出反向IRA,即罗斯IRA,并于1998年开始应用。罗斯IRA的基本机制是TEE模式,即向个人账户缴费时不免所得税(税后缴费),但对账户获得的投资收益免税,领取时不缴纳个人所得税。
    (1)建立限制。与传统IRA不同,罗斯IRA对账户开立者的年龄没有限制。
    (2)缴费额度。罗斯IRA的缴费额度和传统IRA一样,目前每年能够存入罗斯IRA账户的最高限额为5500美元,超过50岁的参与者每年可增加缴费1000美元。但是,罗斯IRA对参与者的收入上限有要求,单身、或已婚人士单独申报的,其修正年收入不得超过127000美元,联合申报的已婚人士其修改年收入不得超过188000美元,超过上限的不允许向罗斯IRA缴费。
    (3)取款规则。如果罗斯IRA账户中的资金连续存满五年或五年以上且年满59.5岁后的所有取款,或参与人发生残疾、死亡后的取款都将免税。与普通的IRA不同,罗斯IRA不强迫参加者必须在满七十岁半时开始取款,存入罗斯账户中的资金可以一直保留下去、不断成长,可以传承并且无需缴纳遗产税。不满足条件的提前取款将被征收10%的罚金。

   

    (三)IRA计划的投资运营
      IRA计划的参与者直接负责个人退休金账户资产的投资管理,不受雇主或任何机构控制。根据美国《税收法》第408条规定,符合要求的第三方金融机构(银行、投资公司等)可为客户管理IRA计划。IRA计划可投资于股票、债券、共同存单、共同基金、免佣金的共同基金、变动年金、免佣金的变动年金以及其他多种投资工具,也包括房地产,但IRA计划不能用于申请贷款或作为贷款的抵押。
      在IRA计划成立初期,有80%的计划资金配置于银行存款,4%投资于共同基金,4%以证券经纪账户的形式持有,剩余8%投资于保险产品。至2001年,IRA计划配置于银行存款的比例下降至10%,通过共同基金和证券经纪账户对证券资产的投资比例大幅上升,两者合计从1980年的8%上升至2001年的83%;对保险产品的投资比例则较为稳定,平均在7%左右。2001年以后,IRA计划资产配置基本保持稳定。截至2013年底,共同基金在IRA计划总资产中占比达48%,证券资产投资占比约40%;银行存款和保险公司产品分别占到7%和5%。

   

    (四)IRA计划的监管
      根据ERISA的规定,IRA计划的主要监管部门是美国税务局,同时美国证券交易委员会、银行、保险监管机构也IRA有间接监管职责。首先,美国财政部和其下属的税务总局负责对IRA计划税收优惠法规的监督和执行。其次,根据《证券法》、《证券交易法》、《投资公司法》和《投资顾问法》,美国证券交易委员会和银行、保险监管机构对IRA计划的投资对象如证券、共同基金、保险产品和提供相关服务的金融服务机构进行法律制约。

 

 四、对我国的启示
      我国初步搭建起三支柱养老保障体系:第一支柱是政府强制建立的基本养老保险,第二支柱是企业年金计划和职业年金计划,第三支柱是个人自愿性的养老计划安排,包括各种形式的商业养老保险和自愿养老储蓄。由于缺少尊重个人自主决策、自我受益的个人养老账户制度,第三支柱事实上并没有制度化存在。

   

    (一)存在的问题
    1、巨额累计结存基金处于贬值状态
      截至2013年末,我国基本养老保险基金已超过3万亿元,但由于法规限制,除很少一部分委托全国社保基金理事会管理外,其余全部用来购买国债和存入银行专户。由于投资渠道偏窄,年均收益率仅为2%左右,扣除通货膨胀率后的实际收益率为负。
    2、企业年金税收优惠政策激励不足
      从美国经验看,税收优惠政策是推动养老金发展的关键因素。而我国企业年金税收优惠政策一直不给力,财税[2013]103号文实施之前,员工缴费不能享受税前减免(但领取待遇时不用缴税),对职工的吸引力有限,很多企业只让员工象征性地缴纳1元钱,使得企业年金个人缴费机制名存实亡。2013年12月6日,财政部、人社部、国家税务总局发布《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》(103号文),明确对企业年金、职业年金个人所得税实行递延纳税优惠政策。为强化103号文的贯彻落实,国家税务总局于2014年1月2日发布《关于做好企业年金职业年金个人所得税征收管理工作的通知》(143号文)。然而在既没有税收起征点(领取年金待遇从0元开始起征个人所得税),又对投资收益也征税的情况下,新政的税收优惠力度甚至还不及原政策。
    3、个人退休金账户制度仍处于探索阶段
      我国养老保障体系第三支柱——个人退休金账户至今未出台实质性政策。由于缺少政策指引,市场处于无序发展状态。有不少金融机构以“养老”为噱头来推销各种银行储蓄、理财投资和商业保险,这些金融产品大多期限较短,有的因投资高风险品种给客户造成巨大财产损失。

    (二)政策建议
    1、开展基本养老保险结存基金投资运营
      针对结存基金投资运营问题,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已明确指出要“加强社会保险基金投资管理和监督,推进基金市场化、多元化投资运营”。通过借鉴美国经验并结合我国国情,本报告认为,我国基本养老保险基金投资运营采取中央集中运营的管理模式、专门机构运作、多元金融产品投资是最佳选择。
    (1)集中管理有利于提高经营管理效率。《社会保险法》第六十四条明确规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”,投资运营管理制度的设计首先应当与此大方向保持一致。其次,我国各地经济发展、金融环境和投资管理能力差异较大,如由地方自行投资,地区之间的投资收益可能会出现一定差异,难以全部实现保值增值,也容易引起公众质疑。
      由中央层面集中投资运营,有利于壮大专门机构管理资金实力,形成规模效应,集中分享国家优惠政策,获取较高投资收益。同时,可以增强专门机构人才吸引力,在全球范围招揽养老基金投资管理专门人才,由此进一步提升投资业绩,控制投资风险。
    (2)专门机构运作管理符合基金特殊性质。从安全性的角度看,由政府成立专门机构开展投资运营,实际是以国家信用为担保,以政府财政为后盾并作为最后的支付者,安全程度较高,同时机构设置和运行方式清晰,便于政府监管。从收益角度看,专门机构有追求基金收益的内在动力与外部压力,国家可以集中统一施行优惠扶持政策,有利于提高投资盈利水平,另一方面,机构相对较少,营销成本低,基金持有人也可获得更多的收益。
    (3)多元化市场投资符合我国国情。与美国不同,我国属于非负债型国家。截至2013年末,我国中央财政国债余额8.68万亿元人民币,当年国债发行额为1.69万亿元。由于社保基金规模庞大,2013年底基本养老保险基金累计结余已达3.13万亿元,在今后一段时期内还将持续增加,单一国债市场难以容纳社保基金,所以采取多元化、市场化的投资方式更符合我国国情。
   
    2、建立基本养老保险风险准备金。
      考虑到基本养老保险基金涉及广大人民群众的切身养老权益,国家还应参照同期银行定期存款收益率或国债利率,为基本养老保险基金投资承诺“底线收益”。基本养老保险基金投资收益超出盈利目标的,转入盈亏风险准备金;未达到“底线收益”的,由盈亏风险准备金弥补;盈亏风险准备金无法弥补的,由国家财政“兜底”,消除参保群体和社会公众的后顾之忧。
   
    3、建立个人退休金账户制度
      为鼓励和规范国民为个人养老需求自觉进行长期规划和安排,建议构建税收递延的个人退休金账户制度,这是完善我国多支柱养老金体系的必然要求,同时也可缓解未来老龄化高峰来临时政府在基本养老保险的财政压力。具体政策建议如下:
    (1)建议为个人退休金账户提供一定的税收优惠政策。在个人缴费阶段给予个人退休金账户一定额度的税收优惠政策支持(比如每月1000元缴费可税前列支),投资阶段免税收,到待遇领取阶段再征个人所得税。个人如果没有参加企业年金、职业年金计划,该税收优惠额度可适当增加,以体现制度的公平性。
    (2)建议个人退休金账户管理初期采取数量监管模式。一是对管理机构实施资格准入,金融机构须向监管部门(人社部、财政部、银监会、证监会、保监会)申请,获得牌照才能开展个人账户退休金管理工作。二是对个人退休金账户实施税务注册,只有获得税务部门审核确认合格的账户,才能享受政府给予的税收优惠待遇。三是对个人退休金账户资金支取实行严格限制。除非特殊情况(比如出国定居、死亡、病重等),否则必须到个人退休后才能领取该账户资金。
    (3)建议个人退休金账户资金的投资运营采取市场化多元配置方式。各类投资管理机构需向个人退休金账户提供符合养老金风险收益偏好需求的一揽子投资方案,投资对象具有长期性和稳健性两大特点,可包括股票、债券、基金、银行存款、商业保险等多样化产品。投资者个人可自主选择符合自己生命周期特点和投资风险偏好的金融产品,并可定期进行投资再选择或产品转换。对于不具备专业知识或因工作繁忙而不愿主动选择的投资者,可默认其配置产品为指定的低风险产品类型(如生命周期基金)。
   
    4、建立统一养老金账户
      我国目前实行的分项税制,要对个人的每项收入都分别征税,这也是为什么我国目前领取企业年金待遇时,要从0元开始起征个人所得税的主要原因。基于此,本报告建议建立统一养老金账户,对每一类养老金(如基本养老保险、企业年金、职业年金和个人退休金账户)在统一养老金账户下设子账户,分别记录该类养老金的缴费、投资收益、待遇支付,并在税务部门备案。这样做到好处如下:
    (1)能实现对养老金待遇合并收入超过个税起征点的收入征个人所得税,让广大人民群众真正得到实惠。
    (2)便于国家对养老金给予更公平的税收优惠政策,个人如没有参加企业年金计划,相应地他能在个人退休金账户上享受更多的税收优惠。
    (3)国家还可掌握不同时期个人收入的基础数据,从而帮助提高税务征收的质量,做到应收尽收;同时,个人养老金收入的基础数据在一定程度上对于完善我国的个人征信体系有所裨益。
   
    5、加快养老金投资产品创新
      养老金投资产品创新是美国养老金计划快速发展的助力器。美国资产市场可供选择的投资工具较为丰富,尤其是上世纪90年代以来,包括生命周期基金在内的创新共同基金产品,从无到有,发展迅猛,反映出市场对这些契合养老金投资本质的创新产品有极大需求。基金公司等商业金融机构不断开发适应公众养老需求的各类创新产品,不仅促进了美国共同基金行业的创新浪潮和资产管理规模增加,也促进了美国资本市场的稳定健康发展。本报告建议政府相关部门鼓励金融机构加快养老金投资产品创新,为将来更好地实现养老金保值增值目标,以及更好地满足广大人民群众的养老金投资需求打下坚实基础。


(本文由博时基金管理有限公司供稿)

 

 

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